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高校的法律地位是什么?

行政权力、司法权力应否介入?高校的自主管理权有多大?国家许可学位和学历制度是否公平?

中央美术学院两名学生因作弊被开除学籍，目前其中一名学生已经向法院提起行政诉讼，请求北京市教委撤回《学生申诉处理决定书》，而 学校作为第三人参与了诉讼。

这个案件背后涉及到的不仅仅是开除学生学籍如此简单，包括教育行政管理、高校自主管理、教育与社会诚信等一系列法律与社会问题都值得思考。在作弊逐渐产业化的今天，此次判例将对如何用法律来规范国家 考试这一问题起到标本作用，另外也会对高校这个特殊权力机构的管理权限大小做出衡量。

此前不乏被媒体曝光的高校开除学生事件，诉诸法律的也有许多，胜负更有。但这些案例也提出了诸多问题：开除学生学籍是否剥夺了学生的受教育权?高校的自主管理权究竟有多大权力?其和行政权、司法权的冲突如何化解……

归根结底，在法律中高校的地位比较特殊，法律赋予了它一定的权力。它在和学生的关系、和行政主管的关系、和企业的关系中扮演着不同的角色，从而导致了不同的矛盾，这些矛盾也是引发一系列高校问题的症结所在。

　　事件回放

11月1日，中央美院学生诉北京市教委案件在西城区法院第7法庭进行了公开审理，庭上原告(学生)、被告(北京市教委)以及第三人(中央 美术学院)对相互提交的证据进行了质证，并且就焦点问题进行了诉辩。

2007年1月20日上午，中央美院学生陈晨(化名)在中央美院的研究生入学考试(政治科目)中，携带电子设备进入考场，随后被监考老师发现。就此事，在经过学生听证后， 中央美院作出了开除陈晨学籍的决定。此后，陈晨向美院提出申诉，被驳回，又向北京市教委申诉。8月26日，北京市教委维持美院决定。陈晨不服北京市教委的处理决定于10月中旬，起诉了北京市教委。

　　交锋：能不能开除

中央美院在开除学生时，依据的是我国教育法、《国家教育考试违规处理办法》、《普通高等学校学生管理规定》和《中央美术学院学生违纪处分条例》，以及教育部学生司《关于严肃处理全国硕士研究生 招生考试作弊考生的补充通知》。

教育法第二十八条规定，学校有权“按照章程自主管理”，有权“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”。

这一条明确了高校的自主管理权，同时也赋予了高校对学生实施奖惩的权力。

“只要高校内部的校规没有违背教育法或者其他法律法规，各个学校按照自己的情况实施处分是完全可以的。”中央教育科学研究所学校教育研究部研究员詹万生说，“但开除学籍的处分对于学生难免有些严厉”。

德育专家詹万生提倡对违纪学生以教育入手，而不是惩治，“高校的领导应该是教育家，不是政府官员，对于犯错误的学生动辄开除，这不是教育，而是惩治”。

原告陈晨的代理人中国人民武装警察部队 学院副教授吴华称：“学校应该重在教育，而不是轻易开除学生，违反了高校‘教育开导，治学育人’的宗旨。”

另外，也有专家提出学校开除学生是侵犯了学生的受教育权，按照教育法第九条的规定，我国公民有受教育的权利和义务。这种观点认为，中央美院在行使自主管理权时，也违背了教育法的规定。

但来自网络上的观点更多的集中在支持中央美院的做法上，有网友发表评论说：“考试作弊被查处居然还有理了

中央美院代理人、中国青年政治学院副教授周泽认为， 高等教育领域存在的学生考试作弊现象是一个十分值得警醒的问题。考试作弊已经产业化，作为治本之道，在对学生加强教育的同时，严肃处理作弊者是必要的。“对被开除学生会比较残酷，但对于整个社会诚信的建设却是有利的。”周泽认为，对学生的同情是一回事，学生为自己的行为承担其应该承担的责任是一回事。

就“剥夺受教育权”的说法，北京理工 大学高等教育研究所杨东平教授持反对意见，他对本报记者说：“对于学生而言，受教育权等同于入学机会。入学之后，学生自己未珍惜，发生违纪问题，受到处分不能责怪学校。因为惩处作弊的学生本身就是一种教育。”
困惑：自主权被多方影响

“本案反映了目前全国高校所普遍面临的困境：一方面，学生作弊防不胜防，不采取有效手段予以教育和制止，将使学校对学生的管理难以进行下去;另一方面，教育行政主管部门对学校处理学生又做出了一系列近乎苛刻的规定，在教育行政部门的严苛要求下，会妨碍高校对学生进行有效的管理和教育，最终伤害到的将是教育事业的 健康发展和社会合格人才的培养。”周泽认为。

美院事件中，监考人员将作弊学生的电子设备混装在一起，致使事后很难将其中的电子设备一一对应。被开除学籍的一名学生就咬定没有电池的那个电子设备是自己的，没有电池就意味着该设备无法开启，所以该学生是否实施作弊行为尚存争议。

对于关键证据的保存，周泽认为监考人员不是专业的执法人员，不可能像要求专业执法人员一样去要求监考人员，以此标准去要求教学管理人员是不现实的。

这个问题并不是只有在考试过程中，在高校颁发学位、纪律处分等各方面都有所涉及，这往往容易导致高校在参与诉讼过程中往往很难拿出有利的证据。

田永诉北京 科技大学案和北京大学的刘燕文学位诉讼案例就是典型。

前者学生对高校提起的行政诉讼确立了高校具有行政主体资格的原则，而后者则更具有代表性。刘燕文认为北京大学未颁发其博士学位的做法不妥，北京市海淀法院审理了刘燕文案件，并且判决刘燕文胜诉。然后学校不服，提出上诉，上一级法院发回重审，一审法院以超过诉讼时效为由不予受理。

在这个案件中，刘燕文对于校级学位委员会的决定不服，关于学位的评价司法机关很难作出裁判，这也引出一个问题：司法是否应该介入高校的自治中?

杨东平教授认为，学术的评价属于高等院校的自主管理权，法院受理也妨碍了高校的自主权，国外也没有法院受理的惯例，此类案件法院就不应该受理。

在开除学生的处理上，司法介入确实也同高校的自主管理权冲突。北京市一个基层法院行政庭的法官也一直在思考这个问题，高校拥有独立的裁判权和管理权，按照国际上的惯例，法院不应予以受理;但有法律规定学生可以起诉，审理结束后，执行难又是个问题，同时还会导致司法资源的浪费。

但是也有专家认为，司法介入非常必要。由于大学明显行使着实际的裁判权和处分权，这样的权力能够给学生带来直接的影响，所以在涉及到学生的权利(包括他能否获得学位，受到处分是否畸重等方面)时，应该由法院作为中立的第三方对相关决策的合法性作出审查和裁判，从而使纠纷得到公正的解决。

另一方面，行政权力的介入也在影响着高校的自主管理权。

“一个学校的招生指标由教育行政部门下达，学位证书和毕业证书要经过教育部门认可，这都是学校行政机关化，从而被视为特殊权力机关的原因。殊不知，这正是行政权对高校自治权利的侵蚀。”周泽说道。

美院事件中，若陈晨不服中央美院的处分决定，可以向北京市教委申诉。于是就导致北京市西城区法院在审理此案中，虽然被告是北京市教委，但实际上审查的却是中央美院开除陈晨的行为是否合法，作为第三人的中央美院承担了更多的举证、质证责任。

而北京市教委每年接到学生的申诉就达30多起，其中有10多起起诉到法院。一位业内人士颇感烦恼，“为什么学生不直接去起诉学校”!

“实际上，高校应该有更大的自治空间，对学生的处分是一个内部管理问题，上级主管部门行政权力的侵入对高校的自主管理是一种破坏。”杨东平认为。
难题：谁来限定自主权范畴

按照周泽的理解，高校其实就是一个特殊的工厂，学生是产品，学历和学位证明只是贴在产品上的商品标签，而产品的质量是否合格是工厂自己的事，工厂比谁都会更关心自己产品的质量，毕竟产品是要接受社会以及市场的检验。

　
　这是对高校和学生关系的形象理解，来自学界的观点普遍把高校看作一个特殊权力机构，是依据公法设立的公益性机构，从这个角度来讲，高校的公益性要远高于它的其他特性。

北京大学公法研究中心教授湛中乐接受本报记者采访时说，高校在各种关系中，扮演的角色也不同，既是行政主体，也是行政相对方，还是民事主体。

高校的这种身份转换也衍生出了许多问题，不仅包括学生管理制度、此前媒体普遍关注的“高校卖地”问题，甚至学生在诉诸法律时，高校的主体资格也会影响到学生的直接权益。

对于学校在对学生的管理中产生的纠纷，司法实践中的主要做法是将高校作为行政主体，周泽认为将高校界定为民事主体更能反映学校的实际地位和性质，维系高校与学生关系的，是一种特殊的契约，对于学生来说，进入一个学校就意味着接受学校规章制度的约束。遵守学校规章制度是学生对学校不言而喻的承诺，学校根据学校的规章制度对学生进行管理，是一种权利而不是权力。教育法中规定学校的自主管理权也是作为“权利”来规定的。

在和学校的对抗中，学生是弱势群体，若学生的合法权益受到损害后，在目前的高校体制内很难找到救济的途径，所以有必要保护学生的权益。但是另一方面是高校的自主管理权不容破坏，而且高校也拥有一定的裁量权和管理权，两方博弈也造成了高校管理学生的诸多难题。

高校拥有自主管理权，也就拥有自由裁量权，但是这个权力有多大，一直是学界争议的焦点。“法律是否应当就一些基本的问题划出一条底线，且又该划在哪里?”湛中乐说道，“学校可以开除学生，但是必须要有严格的法律法规来界定，我国法律中恰恰没有一个明确的界定”。

高校自主管理权带来的矛盾只能寄希望于司法解释和立法的明确确定。

周泽建议各个学校都应该建立一个有学生代表、老师代表和学校管理者参与的委员会，专门就学生违纪这样的问题进行处理，并且学校要严格按照规定办事，给与受到处分的学生申诉和听证的权利。“给与学生什么样的处分，只需要由学校内部决定。对学校开除学生这样的事，教育行政部门和司法部门根本不应该干预。”

另外，目前我国民办高校存在许多问题，包括有些学校没有授予学位的权利，有些学校的文凭国家不承认。引起这些问题的原因要归结到制度层面，国家学位制度和国家学业证书制度也造成了公立高校和非公立高校的不平等地位。湛中乐认为，目前我国实行的是国家学位制度和国家学业证书制度，国家在学校教育中起着主导作用，高校的自主权存在着较大的限制。但随着我国教育水平的提高和国际交往的日益增多，建立大学学位制度的呼声也越来越高。

“由于行政权力的干预，高校被分为三六九等。但对于高校来说，其学历和学位绝不应以国家承认不承认来确定其价值。”周泽认为，学校其实就是一个人才生产单位，其产品取决于社会的认可，而不应该由国家以行政许可的方式赋予不同学校不同的地位和身份，从而不同学校的学生也被教育行政部门的行政许可而处于不同的地位。

“对于国家来说，只需要从法律的层面对办学设定具体的条件，并对照办学条件去监管学校是否符合要求就可以。凡是依法成立的学校，对其学历、学位都应该享有法律上的平等地位。国家不必要来特许哪个学校有颁发国家承认的学历、授予学位的资格。”